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Danilo Taino e Milena Gabanelli per il “Corriere della Sera”
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Anche questa volta, messo di fronte all’invasione dell’Ucraina, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha mostrato la sua impotenza. Sabato 26 febbraio scorso si è riunito per discutere una risoluzione contro l’aggressione russa e il 5 aprile per condannare il massacro di Bucha.
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Inevitabilmente, non è riuscito ad adottare una risoluzione nella prima riunione e a condannare formalmente la Russia nella seconda. Inevitabilmente perché l’oggetto in discussione riguardava direttamente il governo di Mosca, uno dei cinque membri permanenti del Consiglio stesso, i cinque che vinsero la Seconda guerra mondiale e che dispongono del potere di veto sull’adozione di ogni documento.
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La risoluzione di febbraio contro l’azione di Putin era stata presentata da Stati Uniti e Albania: undici Paesi si sono dichiarati a favore, tre – Cina, India ed Emirati Arabi – si sono astenuti e l’ambasciatore russo presso l’Onu ha votato contro. Veto, tutto inutile.
Il diritto di veto
Il Consiglio di Sicurezza è uno dei sei maggiori organi dell’Onu. È composto dai rappresentanti di quindici Paesi: dai cinque Permanenti – Stati Uniti, Russia, Cina, Regno Unito, Francia – e da dieci eletti a rotazione che rimangono in carica due anni ma che non hanno diritto di veto.
poteri
Nelle dispute tra Paesi, il Consiglio cerca prima la conciliazione stabilendo principi, investigando, mandando missioni e inviati speciali e invitando il segretario generale dell’Onu a cercare soluzioni.
Nei casi di conflitto, innanzitutto può emettere direttive di cessate il fuoco e inviare missioni di peacekeeping. Se non basta può decidere sanzioni economiche, embargo sulle armi, penalità e restrizioni finanziarie, divieti di transito e viaggio; e poi rottura delle relazioni diplomatiche, blocchi attorno al Paese colpito dalle misure; e infine azioni militari collettive.
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Il diritto di veto, però, ha fatto sì che, sin dalla sua creazione nel 1945, l’Onu non sia stata in grado di impedire alcun conflitto iniziato da uno dei cinque membri permanenti.
La risoluzione contro la Corea del Nord
In epoca di Guerra Fredda, il Consiglio di Sicurezza ha approvato solo due risoluzioni che contemplavano l’uso della forza. La prima sulla Corea del Sud invasa da quella del Nord nel 1950.
veti e soluzioni ritirate
Il Consiglio di Sicurezza dell’Onu si riunì il 25 e il 27 giugno e approvò le risoluzione 82 e 83 con le quali condannava «l’attacco armato sulla Repubblica di Corea da parte delle forze della Nord Corea», chiedeva «l’immediata cessazione delle ostilità» e domandava alle «autorità della Nord Corea di ritirare le loro forze armate al 38° parallelo»; infine raccomandava ai membri dell’Onu di fornire assistenza in ogni modo alla Corea del Sud.
Le risoluzioni furono votate senza voti contrari dei Cinque: nel 1950, il seggio della Cina era occupato dalla Repubblica di Cina, cioè Taiwan, non da Pechino che se lo prenderà solo negli Anni Settanta. Taipei (Formosa) votò a favore.
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La Russia non c’era alle riunioni proprio perché stava boicottando il Consiglio di Sicurezza a causa del riconoscimento di Taipei e non di Pechino. Quindi, risoluzioni adottate. Ma completamente ignorate dalla Corea del Nord, da Mosca e da Pechino, le quali due continuarono a sostenere e armare Pyongyang per tutta la guerra successiva che terminò solo nel 1953.
Finito il boicottaggio del Consiglio di Sicurezza, l’Unione Sovietica impose il veto su ogni risoluzione riguardante la Corea del Nord.
immagine di gheddafi bruciata
La prima Guerra del Golfo
Il 2 agosto 1990, l’Iraq di Saddam Hussein invase il Kuwait. Il Consiglio di Sicurezza approvò una mozione (660) che chiedeva il ritiro delle truppe di Bagdad. Dopo avere riaffermato la richiesta in altre dieci risoluzioni, il 29 novembre 1990 il Consiglio approvò la numero 678 che invocava il Capitolo VII delle Nazioni Unite – quello che stabilisce un atto di aggressione che interrompe la pace e autorizza l’uso della forza militare per restaurarla.
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Come ultima chance, diede all’Iraq tempo fino al 15 gennaio 1991 per adeguarsi alla risoluzione 660. Pechino si astenne. L’Unione Sovietica, già in fase di disfacimento, votò a favore.
L’operazione militare (Desert Storm) fu poi guidata dagli Stati Uniti, con una coalizione di 35 Nazioni, iniziò il 17 gennaio 1991 ed entro febbraio era terminata con la restaurazione dell’Emiro in Kuwait, la sconfitta dell’Iraq. Saddam fu risparmiato da George Bush senior.
membri
Dopo la caduta del Muro
Negli Anni Novanta, caduta l’Urss, il Consiglio di Sicurezza ha autorizzato l’uso della forza in tre casi. In Somalia, con l’operazione Restore Hope nel 1992, nessun voto contrario: la guerra civile nel Paese era sfuggita di mano alla missione umanitaria (pacekeeping) dell’Onu e il Consiglio di Sicurezza autorizzò l’intervento armato di una forza multinazionale (guidata dagli Usa).
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L’operazione terminò nel 1993 ma forze sotto le bandiere dell’Onu rimasero fino al 1994 con esiti pessimi: disorganizzazione e mancanza di leadership dell’Onu, oltre a uno scandalo che interessò il contingente canadese, con due militari sorpresi a picchiare un teenager durante la missione umanitaria.
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Nel 1993 in Bosnia Erzegovina. Il 15 aprile il Consiglio di Sicurezza dell’Onu approvò una risoluzione nella quale si stabiliva, per la prima volta, una safe area: a Srebrenica e zone circostanti, dove unità paramilitari serbo-bosniache attaccavano civili, forze dell’Onu e convogli di aiuti.
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La risoluzione imponeva il ritiro dei serbo-bosniaci, la sicurezza di Srebrenica, la cessazione degli aiuti militari ai serbo-bosniaci da parte della Repubblica di Jugoslavia, come al tempo si chiamavano la Serbia e il Montenegro. La missione umanitaria dell’Onu per fermare la pulizia etnica – condotta dall’Unprofor, United Nations Protection Force – fu un fallimento quando Srebrenica fu presa dalle milizie di Radko Mladic nel luglio del 1995.
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Nel genocidio furono uccisi ottomila musulmani bosniaci. A quel punto la risoluzione fu adottata all’unanimità. Ma l’intervento delle forze Onu fu un disastro. Ad Haiti nel 1994 per «restaurare la democrazia» nel Paese. Una giunta militare aveva spodestato il presidente Aristide e il governo.
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Fu autorizzata una missione militare multilaterale guidata dagli Usa. Nessun voro contrario, Pechino astenuta. Guerra del Kosovo, 1999, bombardamento Nato della Jugoslavia. In quell’anno era in corso un’altra pulizia etnica, contro i kosovari albanesi, da parte della Jugoslavia.
Gli Stati Uniti chiesero all’Onu di potere intervenire ma Russia e Cina fecero sapere che avrebbero posto il veto a un intervento armato. La Nato decise dunque di intervenire senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, «per ragioni umanitarie».
2001 Afghanistan
I contrasti tra i membri permanenti con diritto di veto nel Consiglio di Sicurezza ebbero una parentesi dopo l’attacco alle Torri Gemelle dell’11 settembre 2001. La risoluzione 1368 fu adottata dal Consiglio il giorno dopo l’attentato.
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Presentata dalla Francia, chiedeva a tutti i Paesi di assicurare alla giustizia i responsabili dell’atto terroristico, compresi organizzatori e sponsor, e chiedeva di aumentare gli sforzi per eradicare il terrorismo internazionale.
afghanistan nel 2001
Gli Stati Uniti e alleati intervennero in Afganistan in ottobre. La risoluzione iniziale fu seguita da altre, fino alla risoluzione 1386 del 20 dicembre 2001 che creava la International Security Assistance Force (Isaf), formazione militare multinazionale che aveva il compito di assistere gli afghani a costruire istituzioni. L’Isaf diventò poi parte della guerra contro i talebani. Anche quella risoluzione fu adottata all’unanimità.
2011 Libia
Il cessate il fuoco in Libia nel 2011 (approvato, ma non rispettato da Gheddafi) formò la base legale per l’intervento militare nella guerra civile libica. Fu proposto da Francia, Libano e Regno Unito e approvato con l’astensione di Cina e Russia.
risoluzioni
L’intervento iniziò con un bombardamento dei francesi e missili dai sottomarini britannici dopo che Gheddafi aveva minacciato l’opposizione. Poi la Nato assunse il comando dell’operazione.
Il caso Iraq
Invasione Iraq. L’accordo tra i Grandi Cinque durò poco. Tra il 2002 e il 2003, una serie di risoluzioni del Consiglio di Sicurezza avevano riguardato l’Iraq. In particolare, a Bagdad fu mandata una missione guidata da Hans Blix e Mohammed El Baradei per investigare la presenza di armi di distruzione di massa, che Usa e Regno Unito ritenevano ci fossero, date le forniture che l’Iraq aveva ricevuto negli anni.
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Blix ed El Baradei non trovarono prove conclusive della loro presenza. Il 5 febbraio 2003, il segretario di Stato americano Colin Powell fece una presentazione al Consiglio e sostenne la presenza di armi di distruzione di massa, oltre che Saddam avrebbe avuto rapporti con al Qaida. Powell disse anni dopo che la decisione di invadere era già stata presa, in quel momento, da George Bush junior. Di fronte alla debole presentazione di Powell – che sosteneva il diritto di intervento in Iraq in quando il Paese non aveva rispettato le «18 risoluzioni precedenti» (in particolare la 1441 sul disarmo dell’Iraq) –, tre altri membri permanenti del Consiglio si mostrarono contrari: Cina, Russia, Francia.
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Del Consiglio in quell’occasione faceva parte anche la Germania, come Paese non permanente, e famoso diventò l’intervento del ministro degli Esteri tedesco Joschka Fischer: «I’m not convinced», disse.
bush e la missione in iraq
La risoluzione che era stata proposta da Washington, Londra e Madrid fu ritirata: americani e britannici ritennero che prendersi un cospicuo numero di veti (tre) avrebbe provocato più danni che procedere senza il mandato dell’Onu. L’invasione dell’Iraq iniziò il 19 marzo 1993 con una «Coalizione di volonterosi» formata alla fine da 49 Paesi.
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I veti sulla Siria
Il 4 ottobre 2011, di fronte alla repressione dell’opposizione in Siria da parte di Bashar Assad, alcuni Paesi presentano una risoluzione per condannare «le gravi e sistemiche violazioni dei diritti umani» e per minacciare azioni se non fossero cessate.
La risoluzione fallisce per il veto di Mosca e Pechino; altre due risoluzioni sulla questione non passano per lo stesso motivo il 4 febbraio 2012 e il 19 luglio 2012. In parallelo, la repressione del regime di Assad si rafforza. Nel 2014, la condanna dell’annessione russa della Crimea non viene accolta per l’ovvio veto di Mosca.
somalia nel 1993
I veti su Palestina, Israele e Medio Oriente
Nel corso dei decenni sul conflitto Israele Palestina e Territori Occupati gli Usa hanno messo il veto su 29 risoluzioni. Mentre negli ultimi 30 anni sulle questioni mediorientali e Siria la Russia ha votato «no» su 17 risoluzioni.
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In totale, le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza che consentono l’uso della forza in situazioni di grave crisi sono state sette, dal 1945 (il cessate il fuoco in Libano non può essere considerato uso della forza). Quando sono in gioco interessi anche di uno solo dei cinque membri permanenti, il Consiglio di Sicurezza non può fare nulla.
La riforma impossibile
In sostanza la possibilità che il Consiglio di Sicurezza adotti risoluzioni in casi rilevanti di conflitto a livello globale è praticamente zero. Così come la Lega delle Nazioni non riuscì a evitare la Seconda guerra mondiale.
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Non è una questione tecnica, risolvibile con il cambiamento delle regole di funzionamento dell’Onu. È che l’equilibrio raggiunto alla fine della Seconda guerra mondiale è finito da tempo e, ora che la competizione tra potenze si è fatta fortissima, non c’è alcuna speranza che gli equilibri stabiliti nel 1945 possano funzionare.
Il governo mondiale in cui molti hanno sperato in momenti meno violenti svanisce sempre più. Come si vede in questo 2022, lo spirito di potenza prevale sullo spirito dell’unità delle Nazioni. Pensare dunque a una riforma del Consiglio di Sicurezza è purtroppo naif.
Sostanzialmente, il Consiglio è oggi un forum di scontro dove viene reso evidente al mondo come si schierano, o si astengono, sui diversi grandi problemi le Nazioni più potenti, in particolate Usa, Cina e Russia e i loro alleati.
Un piccolo passo di valore politico, in un momento in cui si decide della Sicurezza in Europa, potrebbe (e dovrebbe) farlo la Francia cedendo all’Ue il suo seggio permanente. Al Consiglio di Sicurezza del 5 aprile, Volodymyr Zelensky ha chiesto che alla Russia venga tolto il diritto di veto.
